Exposé de position sur le deuxième cadre de coopération régionale (CCR2) (2002-2006)

Abréviations
I. Introduction
II. Le cadre de coopération

Objectif d'ensemble et domaines prioritaires
Domaines prioritaire 1 : La mondialisation au service de l'Afrique
Domaines prioritaire 2 : Prévention des conflits, consolidation de la paix et gestion
des effets des catastrophes
Domaines prioritaire 3 : Réduire la menace du VIH et l'impact du sida en Afrique
Domaines prioritaire 4 : Renforcer la gouvernance démocratique et participative

III. Coopération avec les partenaires
IV. Directives de programmation
V. Aspects de la gestion du CCR2
VI. Conclusions
Annexe 1 : Matrice de planification des programmes dans les domaines prioritaires
Annexe 2 : Processus de consultation et calendrier de réalisation

Abréviations

ADPIC: Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce
APD: Aide publique au développement
BAfD: Banque africaine de développement
BDP: Bureau des politiques de développement (PNUD)
BRA: Bureau régional pour l'Afrique du PNUD
CCM: Cadre de coopération mondiale
CCP: Cadre de coopération par pays
CCR1: Premier Cadre de coopération régionale
CCR2: Deuxième Cadre de coopération régionale
CEA: Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique
CEA: Communauté économique africaine
CEDEAO: Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest
CEEAC: Communauté économique des États d'Afrique centrale
COMESA: Marché commun de l'Afrique orientale et australe
IED: investissement étranger direct
OMC: Organisation mondiale du commerce
OMS: Organisation mondiale de la santé
ONU: Organisation des Nations Unies
ONUSIDA: Programme commun des Nations Unies sur le sida
OUA: Organisation de l'unité africaine
PIB: Produit intérieur brut
PNUD: Programme des Nations Unies pour le développement
SADC: Communauté de développement de l'Afrique australe
UNICEF: Fonds des Nations Unies pour l'enfance

I. Introduction

L'objet de cet exposé de position sur le deuxième Cadre de coopération régionale du Bureau régional pour l'Afrique (BRA) est de faciliter un consensus entre partenaires et acteurs sur les questions de savoir ce que le prochain programme régional va appuyer et comment cet appui pourrait être fourni. Le premier Cadre de coopération régionale (1997-2001) qui a fait suite à quatre programmes régionaux s'achève à la fin de cette année. Un examen à mi-parcours, en 2000, a dégagé les succès obtenus par le premier Cadre de coopération régionale (CCR1), recensé les difficultés rencontrées dans son application et dégagé les enseignements et recommandations pour ce qui lui fera suite (un exemplaire de l'examen à mi-parcours est disponible sur demande auprès du BRA). Les enseignements dégagés et les recommandations formulées ont aidé à rédiger le présent exposé de position et doivent être replacés dans leur contexte.

L'exposé de position a été précédé par un document thématique qui recense les questions sur la base de recherches faites sur dossiers, sur les priorités et les stratégies de l'Afrique et du PNUD, ainsi que sur les consultations qui ont eu lieu au siège du PNUD. Le document thématique a été porté à la connaissance des représentants résidents du PNUD et autres parties prenantes en Afrique, qui ont alors été consultés lors de réunions sous-régionales sur les thèmes du deuxième Cadre de coopération régionale. La réaction des participants à ces consultations a été prise en compte dans le choix des principaux éléments de l'exposé de position.

Le présent exposé de position reflète l'actuelle transformation qui est en cours au PNUD en tant qu'organisation. Il s'agit d'un processus polymorphe visant à créer une plus grande spécialisation du PNUD en matière de conseils sur les politiques à suivre, de création d'institutions et d'autres initiatives à prendre en amont, notamment la création de réseaux de connaissances, l'aide à l'émancipation et aux démarches multisectorielles et participatives. C'est par ce type d'appui que le PNUD espère susciter des changements de politique de long terme et dégager des solutions de longue haleine, qui devraient avoir un effet important sur le développement humain. Cette nouvelle démarche implique aussi que l'on rapproche les spécialistes des pays concernés, en décentralisant les conseillers sur les politiques, en assurant une plus grande cohérence et une plus grande synergie entre les différents niveaux d'exécution des programmes du PNUD : mondial, régional et national. On met également nettement plus l'accent sur la notion de partenariat, et on met en valeur le rôle de catalyseur et d'intermédiaire que joue le PNUD.

Le présent document reflète en outre les importants changements qui interviennent dans les politiques suivies en Afrique. Il est apparu en effet dans la région un large consensus sur l'idée de politiques de développement durable dans l'équité et la cohésion sociale au niveau des pays, ainsi qu'une réaffirmation de la volonté d'une union politique à l'échelle du continent, comme l'a proclamé l'OUA lors de son sommet de 2001. La place nouvelle donnée à la coopération régionale et sous-régionale se reflète dans l'orientation actuelle du Traité d'Abuja qui établit la Communauté économique africaine, et qui privilégie le renforcement d'organisations sous-régionales telles que le Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA), la Communauté économique des États d'Afrique centrale (CEEAC), la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC). Le deuxième Cadre de coopération régionale est conçu pour répondre à ces grandes orientations et pour apporter un appui, en amont, aux partenaires africains dans les domaines de développement considérés comme prioritaires par les organisations régionales et sous-régionales africaines (intergouvernementales et non gouvernementales) ainsi que par le PNUD.

Il est important de réfléchir à la nature du Cadre de coopération régionale. D'abord, c'est un cadre régional, en ceci qu'il vise à soutenir les initiatives régionales, sous-régionales et autres initiatives multinationales, en Afrique, qui sont conçues pour renforcer et compléter les efforts menés au niveau local pour répondre aux priorités de développement. Il est donc complémentaire des programmes nationaux du PNUD en Afrique. Retenant comme cadre régional l'Afrique elle-même, il complète le cadre du PNUD pour la coopération mondiale, en mettant en évidence les priorités de la région. Deuxièmement, c'est un cadre de programmation, plutôt qu'un programme ou un ensemble de programmes en soi. Il définit des paramètres dans lesquels devrait avoir lieu le développement des programmes, notamment les domaines prioritaires, les initiatives, les thèmes multisectoriels et les directives de programmation. Les programmes qui seront financés par le deuxième Cadre de coopération régionale devront être compatibles avec tous les éléments de ce cadre. Troisièmement, c'est un cadre de coopération, et non pas un cadre d'assistance ou d'aide. Cela signifie que la coopération des partenaires, en Afrique, est d'importance critique pour le succès de cette entreprise, et qu'elle sera donc recherchée dans l'élaboration et l'exécution des programmes. À cette fin, les directives de programmation et une stratégie de partenariat seront élaborées.

Le présent exposé de position est ainsi le moyen qui servira aux consultations à mener avec les partenaires africains potentiels et autres parties prenantes, sur le contenu et les modalités du deuxième Cadre de coopération régionale. La deuxième section présente les domaines prioritaires retenus, certaines idées de programme dans chacun de ces domaines prioritaires et le type d'initiatives que le deuxième Cadre de coopération régionale soutiendrait, pour appliquer ces idées de programme. Dans chacun des domaines prioritaires, des questions multisectorielles appelant un examen, dans la programmation, ont également été dégagées. Chaque section, sur un domaine prioritaire, offre ainsi aux lecteurs les éléments du cadre qui doivent être pris en compte dans la programmation. La section III donne les grandes lignes d'une stratégie de partenariat pour la réalisation de ce deuxième Cadre de coopération régionale, qui serviront à identifier les partenaires potentiels et à travailler à des accords concrets de coopération avec ceux qui auront été choisis comme partenaires, en fonction des éléments particuliers des domaines prioritaires. La section IV expose les principaux éléments des directives de programmation qui seront communiqués aux partenaires potentiels pour les aider à élaborer des propositions de programme. Ces éléments serviront aussi comme critères pour l'examen préalable et l'approbation des propositions de programme. La section V expose certains aspects de la gestion du deuxième Cadre de coopération régionale qui appellent des consultations avec les partenaires et les parties prenantes. En conclusion, on souligne le caractère encore provisoire de cet exposé de position, comme moyen de faciliter les consultations, et on invite à formuler des suggestions spécifiques et concrètes en vue éventuellement de le modifier. On trouvera à l'annexe 2 les grandes lignes du processus de consultation et le calendrier de réalisation du deuxième Cadre de coopération régionale.

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II. Le cadre de coopération

Objectifs d'ensemble et domaines prioritaires

Le deuxième Cadre de coopération régionale cherchera à contribuer à la réalisation des objectifs de la Déclaration du Millénaire, en Afrique, et à renforcer le rôle du PNUD dans le contexte de l'Afrique à ce sujet. La Déclaration du Millénaire affirme ainsi que "nous appuierons la consolidation de la démocratie en Afrique et aiderons les Africains dans leur lutte pour une paix durable, l'élimination de la pauvreté et le développement durable, de façon à ce que l'Afrique soit pleinement insérée dans l'économie mondiale ".

Conformément à la Déclaration du Millénaire, l'objectif général du deuxième Cadre de coopération régionale sera de contribuer à une meilleure intégration de l'Afrique dans le développement mondial. Pour cela on retiendra quatre domaines prioritaires, liés entre eux, choisis en raison de l'effet multiplicateur qu'ils peuvent avoir sur les progrès vers cet objectif général :

· Mettre la mondialisation au service de l'Afrique;
· Prévenir les conflits, consolider la paix et remédier aux effets des catastrophes naturelles;
· Réduire l'impact du sida sur le développement humain en Afrique; et
· Renforcer la gouvernance démocratique et participative.

L'importance de ces domaines prioritaires est largement reconnue en Afrique, comme aux Nations Unies et dans d'autres instances internationales : il s'agit pour l'Afrique, au début du nouveau millénaire, de domaines vraiment prioritaires. Les trois premiers de ces domaines traitent de difficultés majeures que rencontre l'Afrique et des principaux problèmes qui font obstacle à son intégration au développement mondial : la mondialisation, les conflits, le sida. Ces trois grandes difficultés sont liées entre elles et tendent à se renforcer dans un cercle vicieux : de nombreux aspects de la mondialisation tendent à compromettre les capacités africaines de gérer l'économie et la société des pays africains, ce qui renforce la vulnérabilité face aux conflits. De même, les régimes de la mondialisation, notamment les aspects de la propriété intellectuelle liés au commerce qui, pratiquement, interdisent à toute la population africaine d'avoir accès aux médicaments qui permettraient de traiter le VIH et le sida. Et les conflits contribuent à la vulnérabilité et à la propagation du sida. Ces deux derniers aspects : les conflits et le sida, à leur tour, compromettent la capacité de participer à la mondialisation et de participer au développement mondial. Dans ces trois domaines, le deuxième Cadre de coopération régionale apportera, en amont, un appui aux institutions régionales et sous-régionales pour leur permettre de renforcer leur potentiel et d'aborder ainsi les aspects régionaux des problèmes, de soutenir les efforts que les pays doivent faire dans ce sens. Le quatrième domaine, celui de la gouvernance démocratique et participative, porte sur les fondements mêmes de la capacité durable de l'Afrique de relever les grands défis du nouveau siècle. La capacité de s'attaquer avec succès à ces trois grands problèmes ne pourra être pérennisée que si elle s'enracine dans une démocratie vigoureuse, fondée sur des systèmes, des institutions et des pratiques appliquant le principe de participation (voir figure 1).

Le deuxième Cadre de coopération régionale (CCR2) complète le Cadre de coopération mondiale (CCM), qui guide les travaux du PNUD au niveau mondial. L'objectif de développement du Cadre de coopération mondiale est d'ouvrir, pour des pays en développement, une sorte de brèche par laquelle l'Afrique pourra influencer les tendances mondiales et profiter des connaissances acquises au niveau mondial sur des aspects critiques du développement humain durable, afin de pouvoir ainsi réduire la pauvreté et l'inégalité. Le Cadre de coopération mondiale comporte, à cet effet, des interventions visant quatre grands aspects du développement, en fonction desquels peuvent être définis des objectifs immédiats; ce sont la mondialisation, la participation, la croissance et les situations de crise. Le Cadre de coopération mondiale est conçu pour fournir trois types principaux de services dans ces domaines : une sensibilisation et une analyse mondiale; des conseils et un appui sur les politiques; la création de réseaux de connaissances et le partage de pratiques optimales. Les conseillers sur les politiques, détachés dans les centres sous-régionaux, en Afrique, fourniront les services voulus en collaboration avec les partenaires locaux. L'atout du CCR2 est donc qu'il soutient les initiatives régionales africaines, essentiellement dans les mêmes domaines, crée ainsi une demande nouvelle de services du CCM et met l'accent sur les problèmes prioritaires africains. Un effet multiplicateur devrait être dégagé en faveur des programmes nationaux africains, qui sont les principales filières par lesquelles le PNUD contribue à l'objectif général défini par la Déclaration du Millénaire pour la région. Ainsi, les pays africains tireront des avantages accrus de la cohérence et la synergie qui se dégagent entre les trois niveaux des opérations du PNUD : au niveau mondial, au niveau régional et au niveau national.

Chacun de ces domaines prioritaires est élaboré selon une formule qui offre une justification du choix de ce domaine aussi bien dans la perspective africaine (problèmes et difficultés actuels) que celle du PNUD (avantages comparatifs). Chaque domaine prioritaire est ensuite approfondi : on indique les principales idées de programme qui contribueraient à la réalisation des objectifs de développement implicites dans chacun des domaines prioritaires. Dans chacune des idées de programme des initiatives que le deuxième Cadre de coopération régionale soutiendrait sont proposées. Elles reflètent la place nouvelle que le PNUD donne aux contributions à réaliser en amont, ayant un effet important de changement et de transformation systémique. La liste des idées et initiatives de programme n'est pas limitative. Ces initiatives sont indiquées ici en partie comme exemples qui seraient de nature à stimuler la réflexion, mieux définir les initiatives à soutenir et faciliter le choix d'autres initiatives de pertinence égale ou supérieure, et d'intérêt pour les domaines de programme. Enfin, la pertinence de certaines questions multisectorielles d'importance critique dans le développement de l'Afrique et dans le paradigme du développement humain durable défini par le PNUD est soulignée, en particulier la question de la parité entre les sexes, celle de l'intégration régionale et celle de l'environnement. On s'attend à ce que toutes les propositions de programme traitent les questions multisectorielles pertinentes d'une façon cohérente et compatible avec la réalisation des objectifs du programme. L'annexe I donne une matrice de planification, pour chacun des domaines prioritaires, avec une indication des objectifs de produits et objectifs de résultats pour les idées ou initiatives de programme.

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DOMAINE PRIORITAIRE 1 : La mondialisation au service de l'Afrique

Les problèmes du développement en Afrique

De longue date, l'Afrique souffre de termes de l'échange qui lui sont défavorables, de cours des matières premières qui sont très instables, d'un accès limité aux ressources financières et de grandes difficultés à être compétitive sur les marchés mondiaux. En théorie, la mondialisation apporterait de nouvelles possibilités dans tous ces domaines mais, en réalité, elle pose à l'Afrique de graves problèmes et, dans l'ensemble, elle a aggravé sa situation. En fait, le continent est de plus en plus marginalisé sur presque tous les fronts du développement. Sa part dans le commerce mondial, qui était de 3,5 % en 1980, de 2,7 % en 1990 n'était plus que de 2 % en 1998, tandis que l'APD par habitant diminuait régulièrement. De modestes augmentations des investissements étrangers directs, inégalement réparties dans la région, n'ont pas pu compenser cette diminution. Au cours des 10 dernières années, le revenu moyen par habitant a baissé de 1 % par an alors qu'à de rares exceptions près le taux annuel de croissance du PIB était bien inférieur aux 5 % nécessaires pour enrayer la paupérisation du continent. En dépit du redressement de certains indicateurs du développement humain, pour le moment 29 des 35 pays que le Rapport sur le développement humain 2000 range dans la catégorie des pays à faible développement humain se trouvent en Afrique, de même que 32 des 48 pays les moins avancés. En outre, jusqu'à 50 % de la population africaine vit dans la misère, situation qui, au cours des cinq prochaines années, risque bien de s'aggraver.

La mondialisation comporte pourtant de nombreuses promesses : augmentation de la part dans le commerce mondial, accès à des sources d'information, de connaissances et de technologie mondiales, augmentation des investissements étrangers directs, participation plus grande à la communauté et aux institutions internationales, amélioration de la qualité de la vie et du développement humain. Manifestement, ces promesses n'ont pas encore été réellement exaucées en Afrique. Pour concrétiser les possibilités offertes par la mondialisation, les dispositions de gouvernance mondiale, le commerce et l'investissement internationaux, la coopération pour le développement et l'allégement de la dette doivent pleinement prendre en compte la situation très particulière de la région au regard du développement. La difficulté, pour l'Afrique, est d'adopter des mesures décisives aux niveaux régional et national pour renforcer la coopération, pour mieux gérer la mondialisation de façon à ce que celle-ci serve l'Afrique et contribue à un développement rapide et durable.

La justification de la participation du PNUD par le canal du CCR

Le PNUD a joué un rôle décisif dans l'élaboration et la propagation d'un modèle ou paradigme de développement mondial favorable aux pauvres, et dans l'expansion de la production de biens collectifs mondiaux. Le rôle qu'il a joué dans l'adoption d'un modèle de développement humain viable à terme aux niveaux mondial, régional et national lui donne une position unique pour aider les pays africains à maîtriser l'impact négatif de la mondialisation sur leurs économies et leurs sociétés, et pour tirer parti des possibilités qu'offre la mondialisation aux niveaux régional et mondial. Son rôle nouveau dans l'aide apportée aux pays pour qu'ils atteignent les objectifs consignés dans la Déclaration du Millénaire et le meilleur ciblage de son action permettent au PNUD de préconiser et promouvoir une mondialisation plus équilibrée. Il aidera ainsi à "faire en sorte que la mondialisation devienne une force plus constructive pour l'ensemble des peuples du monde " (Déclaration du Millénaire) et qu'il contribue à mieux insérer l'Afrique dans le développement mondial. Le Cadre de coopération régionale du BRA lui permet de relever ces défis, en Afrique, et de constituer des partenariats avec les organes gouvernementaux et non gouvernementaux régionaux africains, en Afrique, de façon à aborder des questions régionales pour mieux gérer l'impact de la mondialisation sur la région.

L'appui apporté par le BRA dans le cadre du CCR2

Les idées de programme pertinentes comprendraient les suivantes :

1. Renforcer la coopération économique régionale et sous-régionale

a) Des conseils sur les politiques et un appui technique pour la mise en place ou le renforcement de cadres régionaux et sous-régionaux appropriés et l'harmonisation de la législation et de la réglementation pertinentes;

b) La création de réseaux pour l'élaboration de positions régionales et sous-régionales et le renforcement des capacités pour une participation effective de l'Afrique aux négociations portant sur le commerce international, le régime d'échange et l'atténuation de la dette;

c) Des conseils sur la planification et les politiques à long terme relatifs aux moyens d'améliorer l'accès de l'Afrique aux marchés financiers; et

d) Des conseils sur les politiques et la création de réseaux pour renforcer la compétitivité du secteur privé en Afrique, en particulier celui des petites et moyennes entreprises dans la production et le commerce intérieur et sous-régional.

2. Élaborer des politiques favorables aux pauvres

a) Des conseils sur les politiques et la création de réseaux pour élaborer des politiques favorables aux pauvres, protéger les investissements dans les secteurs sociaux et déterminer l'impact sur la pauvreté des politiques macroéconomiques suivies;
b) Des études de planification stratégique portant sur l'avenir de l'Afrique, aux niveaux régional et sous-régional, de façon à élaborer divers scénarios de développement de l'Afrique, susceptibles d'inspirer des vues à long terme et la planification à tous les niveaux;

c) Des études de planification et de politiques à long terme sur la protection des biens collectifs mondiaux en Afrique, devant conduire à l'adoption d'une stratégie régionale de protection et de fourniture de certains biens collectifs (par exemple, le régime du commerce mondial, la protection des forêts pluviales, le développement humain), l'accent étant mis en particulier sur leur effet de dépaupérisation.

3. Réduire la fracture numérique

a) Des conseils sur les politiques et un appui technique pour l'élaboration de stratégies et de politiques tendant à la construction des "autoroutes de l'information " en Afrique;

b) Des conseils sur les politiques, le partage des pratiques optimales et la création de réseaux portant sur les politiques de l'information et des communications, notamment par l'élargissement d'un accès peu coûteux à ces techniques, en particulier l'Internet.

Les questions multisectorielles suivantes sont pertinentes pour les idées de programme de ce premier domaine prioritaire. Les propositions de programme devraient inclure les activités visant à résoudre les problèmes de façon compatible avec le programme, plutôt que par des initiatives isolées.

1. Parité entre les sexes et action en faveur des filles et des femmes : Si la mondialisation ouvre aux femmes et aux filles diverses possibilités d'émancipation, son impact négatif risque aussi de les toucher de façon disproportionnée. Il faut donc déterminer s'il est nécessaire d'intégrer les questions de parité entre les sexes dans ces programmes et de prévoir, le cas échéant, des mesures appropriées.

2. Intégration régionale pour créer une capacité permanente de résoudre les grands problèmes : De nombreux problèmes soulevés par la mondialisation appellent la création au niveau régional d'une capacité institutionnelle propre à soutenir une action régionale pour résoudre ces problèmes dans un avenir prévisible. Les propositions de programme devraient aborder cette question là où le renforcement d'une telle capacité est manifestement nécessaire.

3. Protection et remise en état de l'environnement : La gestion durable et le renouvellement des ressources naturelles et de l'environnement sont des aspects essentiels des problèmes posés par la mondialisation. Pour tenter de les résoudre, il faut adopter une démarche plurisectorielle, décentralisée, participative, faisant appel à des partenaires multiples. La sensibilisation à ces questions d'environnement devrait être intégrée dans tous les programmes qui concernent la mondialisation.

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DOMAINE PRIORITAIRE 2 : Prévention des conflits, consolidation de la paix et gestion des effets des catastrophes

Les problèmes du développement en Afrique

De nombreux pays africains se trouvent toujours en guerre; ces guerres affectent parfois des vastes régions du continent : la corne de l'Afrique, la région des Grands Lacs, l'Afrique occidentale. En 2000, six pays étaient en guerre et plus de 15 pays ont d'une façon ou d'une autre été touchés par ces conflits. Ceux-ci s'accompagnent toujours d'importantes souffrances, d'un déplacement de populations, de la destruction d'équipements, du ralentissement presque total de l'activité économique et de graves perturbations sociales. Non seulement le développement s'arrête, mais les gains déjà acquis sont perdus, à mesure que les pays tombent dans le désordre, voire le chaos. Cette propagation des conflits à l'échelle régionale est particulièrement grave car elle compromet le développement de vastes sous-régions en Afrique et fait qu'il est alors beaucoup plus difficile de les maîtriser et de les régler. En dehors des situations de conflit, beaucoup de pays africains sont frappés par des cycles répétés d'inondation et de sécheresse; ils auraient donc tout à gagner à l'adoption de stratégies régionales de gestion des effets des catastrophes, et à la mise en commun de l'expérience acquise. La difficulté pour l'Afrique est donc de prévenir les conflits ou d'en maîtriser l'extension, de consolider la paix et de favoriser un développement durable, ainsi que d'atténuer l'impact des catastrophes naturelles par une meilleure prévention.

La justification de la participation du PNUD par le canal du CCR

Le PNUD ne manque pas d'atouts importants, dans ce domaine, et a une large expérience au niveau des pays africains. Son mandat en matière de développement humain durable, assez étendu, lui permet d'aborder tous les aspects des situations de crise, contrairement à la plupart des autres organisations, dont le mandat est plus restreint. En raison de sa réputation d'impartialité, il a souvent la confiance de toutes les parties dans une situation de conflit, et peut ainsi élaborer des stratégies qui répondent non seulement aux causes profondes des conflits mais prépare également le redressement et une action de consolidation de la paix. Les gouvernement et les donateurs confient au PNUD une mission de création de capacités dans les domaines sensibles qui touchent à la gouvernance. Il joue souvent un rôle unique dans le redressement du capital social, la reconstitution du capital humain et dans le rétablissement de la stabilité politique et économique. Durant le premier Cadre de coopération régionale, le BRA a apporté son appui au Centre pour la prévention des conflits de l'OUA et a joué un rôle décisif dans plusieurs pays déchirés par un conflit ou frappés par une catastrophe. Il est de plus en plus manifeste que les institutions régionales et sous-régionales ont un rôle majeur à jouer dans la prévention des conflits et la gestion des crises. Le Cadre de coopération régionale permet au BRA de soutenir, avec souplesse, les efforts faits par la région pour prévenir et résoudre les situations de conflit et pour gérer d'autres urgences complexes.

L'appui apporté par le BRA dans le cadre du CCR2

Les idées de programme pertinentes pourraient inclure les suivantes :

1. Stratégie régionale de prévention des conflits

a) La planification de la mise en place d'une capacité régionale de faciliter à long terme la prévention et la gestion des conflits, en incluant des plans de prévention de la récurrence des conflits dans des situations particulièrement vulnérables;

b) La mise en commun de pratiques optimales et de données d'expérience dans la prévention et le règlement des conflits, l'élaboration de directives pour faciliter cette prévention et la création de réseaux d'institutions locales ayant l'expérience de l'arbitrage et du règlement des conflits;

c) Des études de planification et de faisabilité à long terme en vue de la mise en place d'un système d'alerte rapide, en collaboration avec des organismes des Nations Unies partenaires.

2. Renforcer la capacité de la région en matière de consolidation de la paix et de redressement après un conflit

a) La mise en commun de pratiques optimales et de données d'expérience pour la coordination de l'aide humanitaire, la réinstallation des personnes déplacées, les opérations de déminage, la réinsertion des ex-combattants démobilisés, la récupération des armes légères, etc.;

b) La mise en commun de données d'expérience dans des programmes locaux et communautaires visant la reconstitution de l'économie et de la société, le redressement et la remise en état de l'infrastructure sociale et les questions de consolidation de la paix;

c) Une planification stratégique et un appui technique pour la création d'une capacité régionale de gérer les opérations de maintien de la paix dans les pays déchirés par des conflits.

3. Améliorer la prévention des catastrophes et la gestion de leurs effets dans la région

a) Une planification à long terme en vue de la création d'une capacité régionale de prévention des catastrophes naturelles et de gestion de leurs effets par des efforts coordonnés et la mise en commun et la mobilisation des ressources;

b) La mise en commun des pratiques optimales et de données d'expérience pour la prévention des catastrophes naturelles et la gestion de l'aide humanitaire et du redressement dans une situation d'urgence complexe.

Les questions multisectorielles suivantes sont pertinentes pour les idées de programme contenues dans ce domaine prioritaire. Les propositions de programme devraient inclure les activités visant à résoudre ces problèmes de façon compatible avec le programme, plutôt que par des initiatives isolées.

1. La parité entre les sexes et les actions en faveur des filles et des femmes : Comme les filles et les femmes sont souvent affectées par les conséquences des conflits et des catastrophes naturelles, des mesures particulières doivent être prises pour veiller à ce qu'elles participent aux activités du programme et en tirent parti. Les femmes peuvent en effet souvent jouer un rôle intéressant dans le règlement des conflits et la consolidation de la paix.

2. L'intégration régionale pour la création d'une capacité permanente de résoudre ce type de questions : Dans le cas de difficultés permanentes ou récurrentes, les programmes devraient chercher à résoudre la question de la création d'une capacité institutionnelle régionale capable de régler ces problèmes de façon efficace, une fois que sera achevé l'appui du BRA dans le cas du CCR.

3. La protection et la remise en état de l'environnement : Les conflits armés s'accompagnent souvent de destruction ou de la pollution du milieu physique et des environnements bâtis, et les catastrophes naturelles posent toujours de graves problèmes d'environnement qu'il faut prendre en compte dans les programmes à mettre en œuvre dans ce domaine.

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DOMAINE PRIORITAIRE 3 : Réduire la menace du VIH et l'impact du sida en Afrique

Les problèmes du développement en Afrique

Sur les 36 millions de personnes vivant avec le VIH ou le sida en 1999, plus de 25 millions, soit 70 %, étaient des Africains. Les nouvelles infections, en Afrique, en 2000, auraient été au nombre de 3,8 millions, soit deux fois et demie autant que dans le reste du monde (1,5 millions). La maladie avait fait, en 2000, 2,4 millions de morts en Afrique, soit 80 % du total mondial. Plus de 50 % des personnes vivant avec le VIH ou le sida sont très jeunes - 15 à 24 ans. Dans 21 pays africains, plus de 7 % des habitants sont porteurs du virus ou malades. La pandémie menace d'anéantir les progrès en matière de développement humain accomplis par l'Afrique au cours de la dernière décennie. Il en résulte une aggravation de la pauvreté qui à son tour accroît la vulnérabilité; une réduction de la qualité et de la quantité des services éducatifs fournis, du fait que les enseignants et les élèves tombent malades; une surcharge grave des services de soins, mal équipés; une réduction des capacités techniques et administratives, car les travailleurs qualifiés sont le plus touchés; et une diminution de la productivité de la main-d'œuvre, par suite de l'absentéisme. L'administration du pays est également menacée, car les recettes publiques sont réduites, et les dépenses sanitaires et plusieurs autres coûts augmentent rapidement. L'accord de l'OMC relatif aux aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce (ADPIC) empêche concrètement la population africaine, à l'exception d'une petite élite, d'avoir accès aux traitements les plus efficaces contre le VIH et le sida.

Le problème qui se pose d'emblée est celui de renforcer les capacités institutionnelles et humaines afin de pouvoir dégager les liens directs entre le sida et le développement, et d'élaborer les instruments de gestion et de politique nécessaires pour tenter de résoudre le problème. Il faut, deuxièmement, s'assurer que les méthodes, les instruments et les moyens ainsi imaginés sont disponibles et réellement appliqués dans les pays.

La justification de la participation du PNUD par le canal du CCR

Le PNUD est l'un des organismes fondateurs d'ONUSIDA; de longue date, les gouvernements y voient un partenaire digne de confiance; le PNUD est dans une position unique pour contribuer à une mobilisation des dirigeants, à tous les niveaux, et à obtenir l'engagement politique et la mobilisation des acteurs et des institutions, bien au-delà du secteur de la santé. Le PNUD peut aider à créer des capacités de planifier des stratégies, d'appliquer des programmes et de faire figurer en bonne place la lutte contre le sida dans l'action de dépaupérisation et les autres programmes de développement. Le PNUD peut défendre les droits de l'homme et promouvoir la recherche de la parité entre les sexes dans tous les aspects de l'action entreprise et fournir une assistance spéciale aux pays les plus gravement touchés. Et surtout, par son Cadre de coopération régionale, le BRA peut soutenir les initiatives régionales tendant à aider les pays, par une action de mobilisation, des conseils sur les politiques, une planification stratégique, la création de réseaux de connaissances et la mobilisation des ressources. Le PNUD est l'un des organes fondateurs du Partenariat international contre le VIH/sida en Afrique et s'occupe activement de mener à bien les initiatives de lutte contre le sida au niveau des pays. Au niveau régional, le BRA, par son programme régional intitulé Confronting the Socio-Economic Impact of AIDS in Sub-Saharan Africa (Remédier à l'impact socioéconomique du sida en Afrique subsaharienne) participe depuis 1991 au renforcement des capacités nationales qui permettront aux pays africains d'évaluer l'impact socioéconomique du sida et de faire largement comprendre à la population les besoins qu'éprouvent tout particulièrement les personnes vivant avec le VIH et le sida. En consultation avec d'autres organismes des Nations Unies comme ONUSIDA, l'UNICEF, l'OMS et la Banque mondiale, le projet a été renouvelé pour une nouvelle période de 5 ans, de sorte que son orientation a été précisée. Par ce programme régional, le BRA est bien placé pour apporter une contribution éminente à cette lutte, de nature à compléter celle des autres partenaires.

L'appui apporté par le BRA dans le cadre du CCR

Les idées de programme pertinentes sont les suivantes :

1. Renforcer les plans visant à réduire l'impact du VIH et du sida sur le développement humain

a) Développement d'une forte impulsion politique, de partenariats stratégiques et d'une concertation efficace contre le VIH et le sida, pour remédier à son coût en terme de développement humain;

b) Relèvement du niveau de compréhension et de volonté politique d'agir contre le sida et de mettre en œuvre les politiques nécessaires;

c) Mise en commun de pratiques optimales, dans une démarche effective de développement humain susceptible de réduire la propagation du VIH et du sida.

2. Élaborer des conceptions et des méthodes pour évaluer l'impact du VIH et du sida sur le développement et intégrer des stratégies de lutte contre le sida dans l'action sous-régionale et régionale pour le développement

a) Mieux faire comprendre aux décideurs, dans la région, la relation entre le sida et le développement humain; et

b) Élaborer et diffuser des directives, des instruments et des méthodes pour évaluer l'impact du VIH et du sida sur le développement, intégrer les politiques de lutte contre le VIH aux actions sous-régionales et régionales pour le développement, et lutter contre le VIH dans le contexte des situations de conflit et de relèvement après un conflit.

3. Aider les institutions régionales à fournir les services techniques et consultatifs aux pays pour les mettre à même d'évaluer et d'intégrer les politiques de prévention de l'infection par le VIH et de soins contre le sida dans les programmes nationaux, sous-régionaux et régionaux de développement

a) La création de réseaux de connaissances par des forums électroniques, par la création de bibliothèques et de banques de données auprès des institutions et des spécialistes de la relation entre sida et développement; et

b) Le renforcement du potentiel des responsables des programmes régionaux et nationaux pour leur permettre d'évaluer et d'intégrer les politiques de lutte contre le sida dans l'action pour le développement.

4. Dégager un consensus régional sur la relation entre le sida et le développement et formuler des stratégies de longue durée pour lutter contre la pandémie

a) Faciliter l'élaboration d'une perspective régionale à long terme et d'un plan d'action contre la progression du sida en Afrique; et

b) Faciliter l'adoption de stratégies et de cadres opérationnels cohérents, sous-régionaux et multinationaux, pour lutter contre la propagation du sida par-delà les frontières.

Plusieurs questions multisectorielles sont pertinentes au regard des idées de programme dans ce domaine prioritaire. Les propositions de ce programme devraient inclure les activités visant à résoudre ces problèmes de façon compatible avec le programme, plutôt que par des initiatives isolées.

1. Parité entre les sexes et action en faveur des filles et des femmes : Les femmes sont plus exposées au risque d'infection par le VIH que les hommes, car la transmission de l'homme à la femme est plus efficace que le mode de transmission inverse. La situation est compliquée encore en Afrique en raison de la position généralement subalterne des femmes dans la société et dans leurs relations avec les hommes, ce qui tend à limiter leurs capacités de choisir ou d'imposer une pratique sexuelle sans risques. C'est ce qui ressort des données, puisqu'on a constaté que le taux d'infection des femmes s'accélérait. Pour définir des politiques dans ce domaine il importe de bien comprendre cette tendance, ses causes et ses conséquences. Dans la lutte contre la pandémie, toute activité doit donc bien tenir compte de cette disparité entre les sexes.

2. Intégration régionale, pour assurer une capacité permanente de résoudre de tels problèmes : La facilité de transmission par-delà les frontières signifie qu'il est indispensable, pour lutter contre le sida et prévenir sa propagation d'un pays à l'autre, de mener une action au niveau de plusieurs pays à la fois. Il est donc essentiel que les programmes contribuent tous à un accroissement des capacités sous-régionales ou régionales, institutionnelles et humaines, pour rendre possible un progrès dans la lutte contre la pandémie.

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DOMAINE PRIORITAIRE 4 : Renforcer la gouvernance démocratique et participative

Les problèmes du développement en Afrique

Durant les deux dernières décennies, la plupart des pays africains ont évolué vers des régimes politiques démocratiques. Cependant, les institutions et les pratiques de la démocratie demeurent fragiles et certains pays sont encore vulnérables à des régressions possibles. La législation, le pouvoir judiciaire, les organismes de défense des droits de l'homme, l'administration, la gestion de l'économie, les organismes de sécurité, les compétences doivent très généralement être développés et consolidés. La stabilité, la continuité et la légitimité politiques sont donc des conditions essentielles d'une croissance économique soutenue, d'une gestion durable des ressources naturelles et de l'environnement ainsi que d'un développement humain accéléré. Une bonne gestion de l'environnement et des ressources naturelles pose des problèmes régionaux et plurinationaux : la désertification, la gestion des ressources en eau, les problèmes de l'énergie, la voie à suivre pour un développement durable. La parité entre les sexes présente un autre grand problème de gouvernance, étant donné la position sociale et le rôle des femmes, traditionnellement subalternes, dans la plupart des sociétés africaines.

La plupart des pays ont lancé des initiatives de décentralisation, mais beaucoup reste encore à faire pour que ces systèmes contribuent efficacement au développement humain durable et à la dépaupérisation. En particulier, les collectivités locales qui se sont révélées les plus efficaces dans l'application des pratiques de développement durable et qui ont obtenu de bons résultats dans un large ensemble de domaines ne sont pas réellement émancipées, de façon systématique, par des pratiques participatives de gestion du développement. Le principal problème de développement, ici, consiste à consolider la gouvernance démocratique et à élargir la participation de façon à permettre à tous les peuples et toutes les collectivités africaines de poursuivre effectivement leurs grands objectifs et leurs priorités, et de gérer leur propre développement selon le principe de l'autonomie et de la durabilité. Relever ce défi est une condition préalable si l'on veut résoudre les trois autres grands problèmes recensés plus haut : la mondialisation, la prévention des conflits et la lutte contre le sida.

La justification de la participation du PNUD par le canal du CCR

Le PNUD jouit en Afrique d'un atout important dans le domaine de la gouvernance, car les gouvernements et la société civile voient en lui un partenaire impartial, digne de confiance, ayant obtenu de bons résultats en fait de création de capacités et de planification stratégique. Le BRA a joué dans beaucoup de pays africains un rôle essentiel dans la transition vers la démocratie. Grâce au Programme sur la gouvernance dans l'actuel Cadre de coopération régionale, le BRA organise le Forum sur la gouvernance en Afrique, et aide ainsi à répondre à plusieurs préoccupations communes aux pays africains : création de capacités pour une bonne gouvernance, responsabilité, transparence, bonne gouvernance pour la gestion des conflits et le développement durable, et contribution au processus parlementaire susceptible d'améliorer la gouvernance en Afrique. Le PNUD a facilité l'organisation de consultations électorales, contribué au renforcement des parlements, du pouvoir judiciaire, de la fonction publique par des réformes, de l'action pour la parité entre les sexes, du développement durable et de la décentralisation dans beaucoup de pays. Partenaire digne de confiance dans le domaine souvent délicat de la gouvernance, il joue un rôle spécial dans la coordination de l'aide apportée par la communauté internationale des donateurs et dans la coordination par le gouvernement de la coopération pour le développement. Il joue souvent un rôle moteur en encourageant une gestion participative des programmes de développement concernant par exemple la dépaupérisation et la décentralisation. En continuant à tirer parti au mieux de cette expérience désormais assez vaste, le BRA apporte une contribution notable à l'action de développement au niveau régional, par le canal du Cadre de coopération régionale.

L'appui apporté par le BRA dans le cadre du CCR2

Les idées de programme pertinentes pourraient inclure les suivantes :

1. Renforcer les institutions, les politiques et les pratiques démocratiques

a) Créer des réseaux de connaissances et faciliter une mise en commun des données d'expérience dans les domaines qui préoccupent les gouvernements africains;

b) Une planification stratégique pour développer un partenariat pour la bonne gouvernance des secteurs public, privé et associatif et la création de réseaux de connaissances et de mise en commun de données d'expérience sur les pratiques optimales;

c) Une planification stratégique d'une capacité régionale de défense des droits de l'homme en Afrique, notamment par une action de mobilisation dans les pays pour qu'ils adhèrent à tous les instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme et qu'ils les signent, et pour qu'ils adoptent une conception du développement fondée sur les droits de l'homme; et

d) Plaidoyer, conseils sur les politiques et planification stratégique en vue de l'amélioration de la participation des femmes à tous les niveaux de la gouvernance, renforcement de leurs capacités pour accroître leur efficacité, création de réseaux et mise en commun des données d'expérience sur la recherche de la parité entre les sexes dans les politiques et programmes de développement.

2. Encourager une gestion participative du développement

a) Un programme régional ayant un effet catalyseur afin de démontrer l'efficacité d'une émancipation des collectivités locales pour une gestion participative du développement dans le cadre d'une gouvernance décentralisée;

b) Un réseau de diffusion des pratiques optimales et des données d'expérience sur les méthodes et les pratiques du développement participatif;

c) Un réseau pour diffuser les données d'expérience et promouvoir les initiatives locales concernant les modes de vie durables et les initiatives génératrices de revenus, pour renforcer les méthodes et pratiques participatives et pour créer, en amont, un climat favorable susceptible d'accentuer l'effet catalyseur.

3. Protéger l'environnement et gérer les ressources naturelles

a) Des stratégies et des plans d'action contre la désertification et pour remédier à son impact sur la population;

b) Des stratégies de règlement des problèmes transfrontaliers de gestion des ressources en eau et en énergie;

c) Des conseils sur les politiques et la mise en commun de données d'expérience en matière d'élaboration et d'application de stratégies et politiques de développement durable au niveau national et de pratiques optimales en matière de protection de l'environnement.

Les questions multisectorielles suivantes sont d'intérêt pour les idées de programme dans ce domaine prioritaire. Les propositions de programme devraient inclure des activités permettant d'aborder ces problèmes de façon compatible avec le programme, plutôt que par des initiatives isolées.

1. Parité entre les sexes et action en faveur des filles et des femmes : L'émancipation politique et économique des femmes et leur progrès vers l'égalité, dans la participation, l'égalité des chances et des gains, est un important problème de gouvernance qu'il faut résoudre par une action favorisant les femmes dans tous les programmes.

2. L'intégration régionale afin de créer une capacité permanente d'aborder ces questions : De nombreuses questions de gouvernance appellent la création d'une capacité institutionnelle régionale afin de poursuivre une action régionale de longue durée ayant pour but de résoudre ces questions dans un avenir prévisible. Là où il est manifestement indiqué de renforcer cette capacité pour en assurer la pérennité, des propositions de programme devraient aborder cette question.

3. Protection et remise en état de l'environnement : La gestion des ressources naturelles et de l'environnement est l'un des problèmes de la gouvernance appelant des méthodes participatives, décentralisées, multisectorielles et faisant appel à des partenaires multiples. Les propositions de programme concernant la gouvernance devraient comporter une action de sensibilisation à ces questions d'environnement.

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III. COOPÉRATION AVEC LES PARTENAIRES

1. Stratégie et principes des partenariats

L'un des enseignements dégagés du premier Cadre de coopération régionale (CCR1) est qu'il faut formuler et appliquer une stratégie de développement et de gestion des partenariats. Les buts généraux d'une telle stratégie seraient d'assurer une africanisation des programmes soutenus, pour accroître la coopération et la synergie de façon à dégager une perspective commune et un apprentissage mutuel, et de façon à renforcer les capacités institutionnelles régionales en Afrique dans les grands domaines prioritaires.

Le partenariat est fondé sur des principes communs, tels que l'égalité des partenaires, la responsabilité partagée et l'obligation de rendre des comptes, une définition claire des rôles et des attributions de chacun dans l'application des programmes communs et une participation commune au suivi et à l'évaluation des programmes communs.

La stratégie indiquerait les partenaires de longue date du Cadre de coopération régionale, évaluerait leur rôle potentiel pour le deuxième Cadre de coopération régionale, avec eux, et recenserait d'autres partenaires possibles, qui pourraient apporter une contribution éminente au succès du deuxième Cadre.

2. Types de partenariat et critères de sélection

Différents types de partenariat seront privilégiés dans le deuxième Cadre de coopération régionale : a) partage des coûts ou cofinancement; b) programmation; c) exécution des programmes; d) mise en œuvre des programmes, suivi et évaluation; et e) appui technique, recherche, création de réseaux, action de plaidoyer, ou autres services spécifiques d'appui à l'exécution des programmes.

Étant donné la grande diversité des partenaires qui interviendraient dans le deuxième Cadre de coopération régionale, différentes combinaisons s'appliqueraient au choix de ceux-ci. Les principes du partenariat suggérés ci-dessus devraient permettre de dégager un ensemble de critères de sélection appropriés aux différents types particuliers de partenariat. Dans chaque cas, ces critères inspireraient la rédaction des conditions spécifiques à faire figurer dans l'accord de partenariat.

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IV. DIRECTIVES DE PROGRAMMATION

a) Justification

L'expérience acquise dans la réalisation des programmes multinationaux a montré que les programmes répondant à une demande effective des pays et des institutions de la région, soucieux de les contrôler et de les voir se réaliser, ont une plus grande chance de succès. En même temps, le redéploiement des ressources du PNUD, la décentralisation de ses décisions et de ses services techniques donnent à penser qu'une stratégie de gestion mettant l'accent sur le partenariat, sur l'autonomisation des partenaires et sur des approches plus indirectes de la programmation paraît indiquée. De ce fait, la stratégie proposée pour le deuxième Cadre de coopération régionale consiste à s'écarter de la pratique prédominante actuelle de programmation directe par le PNUD avec l'aide de consultants et avec une participation variable des bénéficiaires et des partenaires. Au contraire, le deuxième Cadre de coopération régionale adoptera une démarche visant systématiquement une programmation indirecte, de façon que les partenaires soient mis à même de pouvoir diriger l'élaboration du programme dans un cadre et selon des directives convenues. La programmation indirecte, de préférence, sera retenue, la programmation directe étant au contraire une solution de dernier recours. La nature et la complexité des domaines de programme particuliers et les capacités variables des partenaires potentiels devront être pris en compte au cas par cas.

Sur la base de la stratégie évoquée plus haut, les partenaires ou les partenaires potentiels seront choisis pour chacune des idées de programme dans le cadre d'une stratégie d'application du deuxième Cadre de coopération régionale, qui sera élaborée après que celui-ci aura été approuvé. Ces partenaires ou partenaires potentiels seraient alors invités par le BRA à participer à l'élaboration des programmes, dans des domaines de programme précis, dans chacun des domaines prioritaires. Pour assurer la cohérence et la synergie entre les différents programmes du deuxième Cadre de coopération régionale, le BRA rédigera des directives de programmation, dans l'esprit des idées présentées dans cette section.

Durant l'élaboration du deuxième Cadre de coopération régionale, les consultations avec les principales parties prenantes, les partenaires et partenaires potentiels se poursuivront. Après l'approbation du deuxième Cadre de coopération régionale, les discussions auront lieu avec l'OUA, la Communauté économique pour l'Afrique, la Banque africaine de développement et diverses organisations sous-régionales, ainsi qu'avec des ONG régionales et sous-régionales. Il s'agira de déterminer le rôle le plus indiqué de chacun dans la réalisation du deuxième Cadre de coopération régionale, et les domaines de programme et les initiatives susceptibles de les intéresser en priorité. Ce dialogue formera la base d'un accord sur les propositions que ces organisations élaboreront et soumettront pour examen et approbation par les procédures normales.

Il est nécessaire de faire une distinction bien claire entre l'exécution du programme, qui implique la gestion de ressources financières et d'apports, et la réalisation du programme, qui implique la production de résultats. Ces deux fonctions sont parfois assumées ensemble par un agent d'exécution. Mais cela pose parfois problème si cet agent d'exécution, ayant les connaissances spécialisées et l'expérience nécessaires, n'a pas les compétences voulues concernant les questions financières et les contrats, ou réciproquement. Dans une stratégie de programmation qui privilégie la maîtrise locale de l'action de développement, il est souvent nécessaire de distinguer ces deux rôles. En principe, la stratégie suivie dans le CCR2 consistera à faire participer les différents partenaires à l'exécution et à la réalisation d'un programme, pour en assurer l'africanisation, mais des possibilités concrètes d'y parvenir devront être examinées avec soin dans chaque cas.

b) Modes de programmation

Les présentes directives pour l'élaboration des programmes sont principalement destinées aux organismes qui réalisent les programmes, bien qu'elles soient également d'intérêt pour les agents d'exécution qui ne sont pas nécessairement impliqués directement dans l'élaboration même des programmes.

En fonction des capacités du partenaire potentiel, le processus d'intervention pourrait prendre différentes modalités. On compte trois principales modalités de programmation indirecte qui pourraient être suivies, avec les variantes qui pourraient être justifiées au cas par cas :

a) Programmation autonome : Le partenaire potentiel est pleinement capable d'élaborer lui-même le programme, et il est alors invité à formuler une proposition de programme conforme aux directives pour l'élaboration des programmes, et à la soumettre pour examen et approbation. Au besoin, une proposition pourrait être alors approfondie, en collaboration avec le partenaire, avant approbation finale en vue de la réalisation;

b) Programmation assistée : Le partenaire potentiel n'est pas entièrement capable d'assurer la programmation autonome, de sorte que des dispositions doivent être prises pour améliorer sa capacité de le faire. Une telle aide peut être nécessaire si le partenaire potentiel n'a pas une expérience suffisante de la programmation ou si le domaine de programme retenu est trop complexe ou trop nouveau, ou si ces deux considérations interviennent. Cette assistance peut alors prendre la forme d'un appui technique, de possibilités de formation, d'une mise en commun de pratiques optimales ou d'autres formes d'amélioration des capacités;

c) Appui à la préparation d'un programme : C'est le dernier recours pour assurer la maîtrise régionale du programme ou pour constituer progressivement une capacité régionale d'activités de longue durée dans le domaine de programme, par l'Unité de ressources sous-régionales, dans la sous-région où est situé le partenaire potentiel. Celui-ci devra alors accepter d'entreprendre cette préparation conformément aux directives pour l'élaboration des programmes. Cette préparation pourrait impliquer des échanges de visites dans un centre ayant les connaissances spécialisées et l'expérience requise, par une activité de CTPD organisée par un tel centre, ou même par la participation d'un centre de cette nature à l'élaboration du programme. L'Unité de ressources sous-régionales, dans la sous-région, offrirait un appui technique, évaluerait les capacités nécessaires pour réaliser le programme et contribuerait à la création de réseaux et à la diffusion des enseignements dégagés. Une période de trois à six mois pourrait être consacrée à la phase d'appui à la préparation du programme, à la fin de laquelle l'élaboration du programme pourrait être parachevée, dans certains cas, ou au contraire tout juste commencée dans d'autres.

Dans les cas où aucun partenaire potentiel ne remplit les critères de sélection et ne peut donc assurer efficacement l'un quelconque des modes indirects de programmation, la gestion du CCR2 impliquerait, comme c'est la pratique habituelle, la programmation directe. Cependant, même avec ce mode de programmation directe, il faudra consacrer des efforts plus importants à des dispositions propres à assurer la participation et la maîtrise par les institutions, organisations ou réseaux africains qui sont actifs dans le domaine retenu pour le programme et qui ont un rôle reconnu dans la région

c) Critères pour l'élaboration des programmes

Parmi les principales carences conceptuelles dégagées par l'examen et l'audit de gestion à mi-parcours figure le fait que les "domaines de concentration " ont été définis de façon trop générale, ce qui n'a pas permis de contrôler l'adjonction de programmes sans rapport avec ces domaines ou faisant double emploi, ce qui a entraîné une perte de cohérence et de synergie dans l'ensemble du premier Cadre de coopération régionale. Pour éviter que cette situation se répète, la stratégie de programmation du deuxième Cadre de coopération régionale cherche à faire en sorte que les programmes non seulement soient bien adaptés aux domaines prioritaires thématiques indiqués, mais aussi qu'ils remplissent les conditions définies pour assurer la cohérence du deuxième Cadre de coopération régionale, tout en faisant en sorte qu'il y ait une synergie entre les divers programmes qui les constituent. Pour y parvenir, un ensemble de critères et de directives sera soigneusement choisi et élaboré, à la fois pour la rédaction des propositions de programme et pour l'évaluation d'ensemble du programme. Ces critères et ces directives seront communiqués aux partenaires et aux autres responsables de programme, pour qu'ils soient appliqués avec imagination et créativité dans l'élaboration des programmes. Ces critères et directives seront également appliqués avec rigueur dans l'évaluation des programmes en vue de leur financement.

Les catégories suivantes de critères sont envisagées :

a) Conditions d'admission

Pour obtenir un appui au titre du deuxième Cadre de coopération régionale, une proposition de programme devra être susceptible d'un traitement régional. Pour satisfaire cette exigence minimale, l'un ou plusieurs des critères suivants devront être remplis :

i) Addition de valeur aux programmes nationaux

1. Le programme doit traiter une question ou des questions relevant des priorités nationales, ou les relations de causalité où les effets des questions abordées existent dans un nombre notable de pays;

2. Ou si une démarche plurinationale est susceptible d'offrir un gain d'efficacité et d'incitation.

ii) Fonction de catalyse ou d'apprentissage

1. La mise en commun des enseignements dégagés et des pratiques optimales offre le moyen le plus efficace ou le plus indiqué de résoudre les problèmes posés;

2. Une action de sensibilisation ou de compréhension du problème ou des problèmes, ou l'introduction d'idées, de démarches ou de méthodes novatrices appellent ou suggèrent une démarche plurinationale.

iii) Addition de valeur aux programmes mondiaux

1. Le programme ajoute de la pertinence ou une plus grande précision aux contributions du programme mondial mené en Afrique, ou facilite la coopération interrégionale;

2. Le programme offre des possibilités de cofinancement avec le programme mondial ou attire des ressources extrabudgétaires supplémentaires.

b) Domaine thématique - cadrage

Le programme doit :

i) Avoir un objectif de développement s'inscrivant dans l'un des quatre domaines prioritaires du Cadre de coopération régionale, présentés à la partie II ci-dessus;

ii) Correspondre à l'une des idées de programme dans l'un des quatre domaines prioritaires, ou bien une idée de programme de pertinence égale ou supérieure pour ce même domaine prioritaire;

iii) Prendre les initiatives les plus indiquées pour résoudre le ou les problèmes donnés dans les limites de l'idée de programme sélectionnée; et

iv) Traiter les questions multisectorielles telles que la parité entre les sexes, l'intégration régionale et l'environnement, qui sont retenues dans le deuxième Cadre de coopération régionale.

c) Autres aspects du Programme

Les directives de programmation encourageront et faciliteront les propositions de programme qui sont novatrices et originales et explorent des modèles différents, pour mieux tenter de résoudre les problèmes de l'Afrique dans les quatre domaines prioritaires. Les directives aideront aussi à préciser ce que l'on attend des aspects suivants du programme :

a) Objectifs

Les résultats attendus contribuent directement aux objectifs recensés dans le deuxième Cadre de coopération régionale. L'annexe I apporte des indications préliminaires sur les types d'objectifs qui seront donnés au deuxième Cadre de coopération régionale.

b) Statut des partenaires

Les autres partenaires du programme, proposés par le partenaire principal pour participer au programme, satisfont les critères de sélection, c'est-à-dire qu'ils doivent avoir assez d'autorité pour lui donner un impact bien visible. C'est ce qui ressort de considérations telles que : i) la légitimité et la reconnaissance des organisations, groupements ou réseaux régionaux ou sous-régionaux, et ii) les capacités techniques, financières ou administratives connues des partenaires.

c) Justification de l'appui du PNUD dans le cadre du CCR2

La justification de l'appui donné par le BRA à cette initiative particulière de programme est bien établie. S'agit-il d'un avantage comparatif du Bureau dans le domaine prioritaire choisi? Si ce n'est pas le cas, le BRA peut-il mobiliser les capacités d'appui au programme? Quels autres donateurs peuvent-ils apporter leur appui au niveau régional dans ce domaine prioritaire? Quelle synergie s'établira-t-elle entre l'appui au programme donné par le deuxième Cadre de coopération régionale et ces autres activités?

d) Rapport coût-efficacité

La proposition démontre que les résultats attendus justifient les dépenses. Cela dépendra de divers facteurs, notamment des autres décisions prises pour agir sur ces mêmes problèmes, et de savoir quelles autres ressources sont disponibles, et donc quelle est la valeur que le programme ajoute aux programmes existants dans le domaine prioritaire retenu.

e) Mobilisation des ressources

La bonne élaboration et la bonne réalisation du deuxième Cadre de coopération régionale supposent la mobilisation de ressources possibles pour les programmes. On attend donc des partenaires qu'ils apportent des ressources de leur côté et cherchent un appui supplémentaire pour les activités de programme. Les propositions devraient indiquer quels efforts de mobilisation des ressources ont été entrepris, ou sont envisagés, et quels donateurs sont susceptibles de soutenir le programme.

f) Synergie avec d'autres programmes nationaux

La proposition de programme complète et renforce les programmes nationaux du PNUD dans les pays participants au programme proposé, et avec les autres programmes inscrits dans les autres programmes du CCR2. Cette synergie est obtenue grâce à des consultations ou avec une planification commune avec les bureaux locaux du PNUD concernés et les autres partenaires de programme du deuxième Cadre de coopération régionale.

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V. ASPECTS DE LA GESTION DU CCR2

Pour appliquer le CCR2, des propositions détaillées seront élaborées, compte tenu des leçons tirées de l'application du CCR1. Les questions suivantes figureront dans la présente note de synthèse qui fera l'objet de consultations car elles intéressent les partenaires et les parties prenantes.

1. Contrôle et gestion

Un conseil consultatif, composé de personnalités africaines connaissant bien le PNUD et le système des Nations Unies en général exercera un contrôle sur l'élaboration des programmes et l'application du deuxième Cadre de coopération régionale. Ce conseil procédera à des consultations sur l'exposé de position, et passera en revue le projet du deuxième Cadre de coopération régionale lui-même. Il se réunira périodiquement pour examiner les progrès de sa réalisation, mais les membres en seront consultés individuellement sur plusieurs aspects de l'élaboration, du déroulement et du suivi du programme.

Une équipe d'élaboration de programmes du deuxième Cadre de coopération régionale sera créée au sein du Bureau régional pour l'Afrique sous l'égide du Groupe des initiatives stratégiques et régionales pour gérer la programmation. Cette équipe s'entretiendra avec les partenaires potentiels, recueillera des propositions de programme, les évaluera et les soumettra à l'approbation de la Direction du bureau régional pour l'Afrique. Cette équipe s'occupera aussi d'entretenir des relations avec les agents d'exécution et de suivre le déroulement des programmes faisant partie du deuxième Cadre de coopération régionale. Elle sera en liaison avec le Bureau des politiques de développement (BPD) et les conseils des unités sous-régionales d'utilisation des ressources, pour tirer parti des corrélations avec le Cadre de coopération mondiale et avec les cadres de coopération par pays. Elle veillera aussi à la fourniture d'autres services aux bureaux locaux du PNUD dans les domaines prioritaires retenus pour le deuxième Cadre de coopération régionale, afin de tirer le meilleur parti possible des corrélations entre les programmes du CCR et les programmes nationaux.

2. Mobilisation des ressources

L'un des principaux objets du deuxième Cadre de coopération régionale est de faciliter la mobilisation des ressources pour le développement de l'Afrique au niveau régional, sous-régional et au niveau des pays dans les domaines prioritaires retenus. Cela sera effectué principalement de deux façons :

a) Par un compte spécial ouvert dans un fonds d'affectation spéciale thématique, quand un tel fonds existe déjà dans le domaine considéré, comme par exemple le Fonds mondial d'affectation spéciale pour la lutte contre le sida; ou

b) S'il n'existe pas un tel fonds d'affectation spéciale au niveau mondial, par un fonds d'affectation spéciale thématique créé spécialement par le Bureau régional pour l'Afrique. On peut en donner comme exemple le Fonds d'affectation spéciale sur la gouvernance, créé avec l'assistance de la Norvège.

Cependant, cette méthode n'exclut pas d'autres dispositions de cofinancement ni d'autres formes d'appui aux programmes s'inscrivant dans le deuxième Cadre de coopération régionale.

Aussitôt après l'approbation du deuxième Cadre de coopération régionale, le Bureau régional pour l'Afrique organisera une réunion d'information à l'intention des donateurs potentiels, pour qu'ils puissent se familiariser avec les hypothèses et les possibilités de la collaboration des donateurs qu'offre ce cadre. Les donateurs pourront participer aux programmes dans l'un quelconque ou la totalité des quatre domaines prioritaires.

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VI. CONCLUSIONS

Le présent exposé de position comporte des idées précises sur tous les éléments constitutifs du deuxième Cadre de coopération régionale, qui devront être examinés plus avant en consultation avec les partenaires du BRA et autres parties prenantes. Les éléments proposés sont provisoires et indicatifs de ceux qui pourraient figurer dans le CCR2. Toutefois, il est à noter qu'ils ont été choisis après des recherches et des consultations détaillées. Les partenaires et les parties prenantes sont ainsi invités à les étudier et à faire des suggestions concrètes en vue d'une éventuelle modification des idées proposées et à dégager les éléments éventuellement manquant, qui seraient d'importance critique pour un appui régional efficace à l'action menée en Afrique pour intégrer le continent au développement mondial.

On trouvera à l'annexe 2 un exposé du processus consultatif et le calendrier d'approbation du deuxième Cadre de coopération régionale.

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ANNEXE I : MATRICE DE PLANIFICATION DES PROGRAMMES DANS LES DOMAINES PRIORITAIRES

L'objet de ces matrices utilisées pour la planification est de donner des exemples de certains des principaux éléments de la planification et de l'élaboration des programmes et de faciliter une consultation sur les moyens d'apporter une plus grande clarté et une plus grande précision aux programmes formulés. Ces matrices de planification sont données pour toutes les initiatives, dans toutes les idées de programme de chacun des quatre domaines prioritaires de programme. Les colonnes de chaque tableau matriciel sont les suivantes : partenaires potentiels, objectifs de produits, objectifs de résultats et objectifs de mobilisation des ressources.

À ce stade, les exemples portent surtout sur les objectifs de produits et objectifs de résultats. Il faut souligner que les formulations et les chiffres fournis sont indicatifs. Par exemple, le nombre de pays qui participeraient à une initiative particulière ne peut être déterminé à ce stade. La formulation des résultats présente des difficultés particulières. D'une part, ils doivent être aussi précis que possible, de l'autre, la plupart des mesures de résultats n'isolent pas nécessairement l'impact d'activités de programme particulières. Ce que ces exemples tentent de montrer est le type de produits et de résultats qui pourraient figurer dans le Cadre de coopération régionale. Les ordres de grandeur ne peuvent être déterminés que durant la planification et l'élaboration d'un programme précis et dépendront de plusieurs facteurs, tels que les ressources qui seraient disponibles, le nombre de pays qui seraient touchés et intéressés, etc.

La colonne des "partenaires potentiels " est laissée vide. Durant les consultations, des suggestions quant aux partenaires potentiels de la réalisation d'idées ou d'initiatives de programme particulières seront bienvenues. La stratégie de partenariat proposée abordera aussi les sept questions et proposera des critères de sélection des partenaires.

Enfin, il n'est pas possible de suggérer des objectifs de mobilisation des ressources avant que la nature des programmes soit pleinement établie. La colonne sert donc à rappeler cette importante dimension de la planification et de l'élaboration des programmes.

Domaine prioritaire 1 : Faire en sorte que la mondialisation serve l'Afrique

Domaine prioritaire 2 : Prévention des conflits, consolidation de la paix et gestion des effets des catastrophes

Domaine prioritaire 3 : Atténuation de la menace du sida et de son impact en Afrique

Domaine prioritaire 4 : Renforcement de la démocratie et de la gouvernance participative

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ANNEXE II : CALENDRIER DE RÉALISATION PROPOSÉ POUR LE CCR2
(janvier 2001 à janvier 2002)

· 22 janvier Achèvement du premier projet de document thématique

· 26 janvier Présentation du projet de document thématique au BRA, au siège

Révision du projet de document pour présentation aux réunions de groupe du BRA

· février-mars Présentation du document thématique aux réunions de groupe du BRA

· mars Préparation d'un exposé de position à partir du document thématique
Création d'un forum électronique pour l'échange de vues avec les bureaux de pays sur l'exposé

· 16-17 avril Présentation de l'exposé au Comité consultatif pour examen

· 8-10 mai Présentation de l'exposé de position à la CEA
Consultations avec des institutions sous-régionales choisies

· fin mai Consultations avec les missions des pays africains auprès de l'ONU

· juin Consultations avec des organisations de la société civile et des ONG

· fin juillet Préparation du premier projet de document d'ensemble sur le CCR
Soumission du projet de document au Bureau de l'Administrateur pour examen
Soumission du projet de document aux institutions régionales et nationales pour examen
Soumission du projet de document au Comité consultatif pour examen

· septembre Entretiens individuels avec certains membres du Conseil (représentants de pays membres du G-77 et de pays donateurs)
Entretiens informels avec le Conseil
Révision du CCR pour présentation au BRA et au Comité d'approbation des projets

· fin septembre Réunion du Comité d'évaluation des projets sur le CCR du BRA

· novembre Présentation du CCR au Groupe de travail du Programme et au Comité des politiques

· décembre Distribution du CCR pour approbation par le Conseil en janvier 2002